2019年全国两会关于环保相关提案最新政策解读

全国两会关于环保相关提案最新政策解读

随着史上最严环保法的出台，大气污染防治法已经修订完成，水污染防治法也到了修订出台前夕，土壤污染防治法的相关起草工作进入加快推进期。同时，近年来，大气、水、土壤等领域的污染物排放标准也在不断修订完善，一套较为完整的环保法律体系框架正在快速搭建。

当前，我国环境保护领域的立法情况如何，怎样加强各领域法律之间的协调?针对这些问题，《每日经济新闻》(以下简称NBD)记者专访了全国人大代表、全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅。

环保领域法律衔接不畅

NBD：您如何看待目前环保领域的整个法律体系?

吕忠梅：从立法的总量上来看，环境保护的立法是走在快车道上。

一是立法的数量比较多。从1979年制定了中国的第一部《环境保护法》，至今，已有30部左右的环境与资源保护相关的立法;二是修订的频次比较高。很多的法律都是经过了几次修订，如《大气污染防治法》就经历了3次修订。

但在环境立法数量快速增长的同时，我们也发现了一些问题。

《环境保护法》在2014年修订的时候，当时已被确立为环境保护领域的综合性法律，从理论上讲应该有统领其他法律的地位或效力。但从立法效力来讲，全国人民代表大会通过的法律是基本法，全国人大常委会通过的法律为普通法，而《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》都是由全国人大常委会通过的普通法律。

从立法效力等级上看，《环境保护法》严格说难以归类于基本法，它与《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《噪声污染防治法》具有同等效力。但《环境保护法(修订案)》的立法说明中说它具有基础性的地位。

因此，新环保法实施后，多部单行法律修订时，必然会遭遇尴尬。问题就在于，各单行法在修订时，如何处理与《环境保护法》之间的关系?是照搬《环境保护法》的内容还是根据《环境保护法》做出实施性制度安排?与环保法是衔接关系还是补充关系?

NBD：这是否会造成环保领域法律之间的衔接不畅等问题?

吕忠梅：正是这种分散式立法模式，造成了环境保护领域法律之间的相互重叠与冲突。

大气法、水法、土法、固废法、噪声法等，分别都是从单个的环境要素去考虑制定的。当然，每一个要素都有自己的特殊性，但同时需要注意的是，要素之间都是有联系的。

比如，土壤污染来自于大气、水。土壤里面污染物经过挥发，会进入大气;通过水土流失会进入水，这是一个循环的系统。而这些平行的法律，相互之间的衔接与协调存在问题。

《大气污染防治法》规定了污染物排放标准，考虑的是给人的呼吸带来的伤害。而土壤污染的标准，考虑的是通过食物摄入给人体带来的损害，进而制定了相应的标准。这两者是不同的。但是，如果一旦土壤中的污染物是来自于大气或者水，单个的标准就很难使用。并且，标准制度上的断裂、空白或者冲突，也给执法带来了很多问题。

NBD：对于目前存在标准制度上的断裂、空白或者冲突，该如何解决?

吕忠梅：需要用一种立法的技术，实现法律之间的协调机制。这种立法上的技术，叫做法典的编纂，即编纂环境法典。编纂过程不是汇编，而是要以一定的立法原则为指引，把所有法律制度之间的逻辑联系厘清后，通过技术性的安排，让这些法律相互之间能够形成一个完整的体系。

一方面，环境法典能够较好地满足环境保护工作对法律制度的整体性、系统性的需求;另一方面，通过环境法典的编纂可以系统解决现行环境立法存在的重复、冲突、遗漏、滞后等问题，并通过国家立法机关主导立法的方式，扭转环境立法部门化的趋势。

为此，我建议将环境法典编纂列入十三届全国人大常委会立法计划，并适时启动相关的研究论证工作，待条件成熟时提请审议。