2019年中国共产党党内监督条例试重要变化内容解析

中国共产党党内监督条例试重要变化内容解析

党内监督条例试行若干重要内容解析

　　一、监督职责

　　下面，我讲第一个大问题，关于监督职责。通过这一个大问题，希望大家能够了解以下三个问题，第一个问题是要明确党内监督的职责，主体的职责及其意义，第二个大问题，希望大家了解规范党内监督的主体及其职责有什么创新之处，第三个问题是希望大家把握党内监督主体的指向及其侧重点。

　　(一)监督主体的职责及其意义

　　下面就讲第一个大问题，监督主体的职责及其意义。对于这个问题，在条例中，用第二章一共6条，一共说了6个监督主体，也就是党的各级委员会，党的各级委员会委员，党的各级纪律检查委员会，党的各级纪律检查委员会委员，以及党员和党的各级代表大会代表，确定了这样6个监督主体。至于这6个主体具体的职责是怎么样规范的，大家可以去看条例，是条例的第二章，第6条到第11条，大家可以看，这里就不逐一进行说明了。但是这里有一个问题要说明的就是，除了这6个主体以外，在党内监督还有其他的主体，也就是说在我们党内开展监督不仅仅是条例所规定的或规范的那6个主体，而且，还包括其他的主体。

　　比如说，党委的工作部门，比如宣传部、组织部、统战部等等。还有党的党委的直属机构，派出机关等等，以及相当于这一级别的党组和党委，这些也是党内监督的主体，那么，对于这一部分主体的职责，条例实际上也有规定，这些规定体现在哪儿呢?

　　比如说，条例第6条第一款第一项规定，党的各级委员会，要明确同级纪委和党委工作部门，直属机构，派出机关，以及相当于这一级别的党组党委，在党内监督方面的任务和要求，这一条，就表明，就是等于明确规定了，党委要对这些监督主体，提出要求就包括明确这些监督主体的职责。这是一条。也就是说，除了条例规定的那6个主体以外，对其他的主体的职责，也有规定。

　　再比如说，条例的第6条第2款式，也明确规定党的中央和地方各级委员会，派出的工作委员会，按照有关规定，对所属党组织和党员领导干部进行监督。这里，实际上也明确了除了那6个主体以外的监督主体的职责，这就是说这些监督主体按照有关规定进行监督。这是要讲的第一点就是说，除了条例规定的6个监督的主体及职责以外还有其他的党内监督主体，这些主体的职责怎么理解那么在条例的第二条第一款第二款中都有明确的规定。这是第一点。

　　明确职责以后，就要考虑为什么要党内监督条例中，要明确党内监督各个主体的职责，也就是说，规定这些主体的职责，有什么意义。对于这个问题，制定条例时候，是考虑到在我们党内监督的过程中，并不是监督的主体不明确，而是监督的主体的职责不明确。正因为是监督主体的职责不明确，所以就明确地规范了监督主体的职责。

　　比如说，对党内监督的重点是领导机关、领导干部，特别是领导班子的主要负责人，对于这个监督重点对象来说，作为监督他的主体，从理论上说是很明确的，比如说，上级可以监督他们，下级也可以监督他们，班子内部普通党员也可以监督他们。这个在理论问题上，是不成问题的。但是，作为这个看着是非常严密的一种监督网，但实际上，往往却漏洞百出。

　　为什么?你比如说，上面上级离得远看不到，平级因为要搞好团结，看见，也就当看不见，同级，也不敢监督，那么下级，不到忍无可忍的情况，他也不去监督，这说明一个什么问题呢?就是说明我们对监督的主体是非常明确的，也就是通常所说的党内的各级组织，每个党员都是监督的主体，但至于说到每一个党员或者党的组织，他的监督的具体职责是什么，这个就不清楚了，比如说党委，他到底有什么监督职责，纪委到底有什么监督职责，党的各级代表大会代表，到底有什么职责，这就很不清楚了，不清楚的话，就没法开展监督。因此，条例首先，明确了监督主体，而且对监督的主体职责进行了非常具体详细的规定。

　　那么，制定了监督主体的职责，它到底有什么意义呢?实际上，关键是解决一个什么问题呢?关键解决一个责任的落实问题。如果你是监督的主体，你又赋予了你的责任，那么出现了问题，你没有履行职责，没有开展正常的党内的监督，一旦出了问题，就要追究你的责任，实际上你不履行职责，特别是造成了一定损失的话那就是失职或者渎职，这样就要按照党的纪律，对你进行处置。

　　对于这一条，在党的纪律处分条例第12章有专门的规定，也就是对失职渎职行为的处理，这一章里明确规定，对于失职渎职，就是不履行职责，给党的工作造成损失了，其中就包括不履行自己的监督职责，给党的工作造成损失的，根据情况，可以给予警告处分，严重警告处分，直至开除党籍，因此可以看来，职责绝不是儿戏，如果你不履行职责，给党的事业造成了损失，造成了危害，就要按党的纪律处分条例来处置你，因此，每个人都要明确自己的职责，认真履行自己的监督职责。就是说，明确了职责，这样就有助于监督职责的落实，有助于责任的追究。

　　那么具体说，我理解，明确了党内监督的主体职责，我的体会是有那么以下三点作用。

　　第一点，明确了党内监督主体的职责，就使党内监督的职责由软变硬，由软任务变成硬任务，为什么这样说呢?过去，对监督职责都是泛泛而谈，也就是说，人人都是监督者，至于有什么职责不清楚，因此，就容易把监督，这个工作，看成是软任务，似乎是可有可无的也不引起足够的重视，那么，明确了监督主体的职责以后，情况就不一样了，对不履行的，特别是出了问题就要追究，这样就使得各个监督的主体，就要对号入座，看看自己是不是履行了职责，如果不履行职责，就要受到追究。因此，就希望各个监督主体，特别是各级领导班子，各级党组织，就要把监督工作和其他工作一样，紧密地结合起来，一起部署，一起落实，一起检查。这是说，第一个，就是说，他的起的什么作用呢?就是使监督职责，由软任务变成了硬任务，这是作用的第一点。

　　第二点，就使监督责任要明确了，就使监督的责任，由虚变实了。过去抓党内监督，由于缺乏明确的责任制，明确的职责，这样，工作起来，随意性很大，忙的时候，就不管了，松的时候，就抓一抓，这样，就给人一种虚的感觉，现在，条例明确规定了监督主体的职责，这样出了问题，就要对号入座，就要处理你了，因此，各个监督主体，就要认真对待了，这样，使监督的工作，也就由虚变实了。这是第二点作用。

　　第三点作用就是明确了监督主体的职责，使监督的职责由宽变严了。这是什么意思呢?就是说以前我们在开展监督工作中，往往只是对被监督者进行处置，进行处分，进行检查，而忽视了监督者的责任。规定了职责以后，就要看以后再出现问题，在党内监督方面出现问题，就不仅仅是追究被监督者的责任，对被监督者进行处置，而且要对监督者不履行自己的职责，给工作造成损失的监督者，特别是领导干部，领导班子的主要成员，对他们也要进行处置。这样，就使党内监督的职责，就促进党内监督职责，由宽变严了，原来很宽泛，主要是追究被监督者的责任，现在，职责明确了就不仅仅追究被监督者的责任，而且要追究监督者的责任，特别是追究各级党组织，党组织的负责人的责任。因此说，明确监督的主体职责，具有十分重要的意义，这是第一个大问题的第一点。第一点就是说，要明确监督主体的职责及其意义。

　　(二)在规范党内监督主体上的创新之处

　　第二点讲讲，在规范党内监督主体上的创新之处。对于条例规定党内监督主体，这个问题上，有哪些创新，我学习的体会是，主要是体现为四个第一次明确指出。那么，哪四个第一次明确指出呢?

　　首先，条例第一个第一次，集中地系统地规定了党内监督主体的职责问题。所谓集中规定，就是相对以前的分散规定而言的，也就是说，对监督主体的职责，我们党以前不是没有规定，而是有规定的，只不过是分散在党内的其他法规之中，这一次，把这些监督主体的职责，集中地写进了党内监督条例，当然这也不是简单地照搬过来，而是经过整理，完善写进了党内监督条例。

　　比如说，以前，对党员的监督权利，在我们党的党内的法规中都有明确的规定，比如说，在党的根本大法，中国共产党章程中，对党员的监督权利有明确的规定。再比如说，中国共产党党员保障条例，对党员的监督权利，也有明确的规定，这是对于普通党员。再比如说，对于基层党组织，都有哪些监督的职责?在党章中，有明确规定?特别是党章第32条大家可以看。

　　再有具体地说，还有一些具体的条例，对党的基层组织的监督职责也有明确的规定，比如说，对全民所有制企业，我们党有一个条例叫做《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》，这个条例，就对企业中的党组织的监督职责，有明确的规定。

　　再比如说，对农村基层党组织的监督职责也有明确规定这就体现在中国共产党农村基层组织工作条例中。

　　比如说，在学校，在学校，我们党也有条例，这就是中国共产党普通高校基层党组织工作条例，对普通高校的基层党组织的监督职责，有明确规定。

　　再比如说，对机关党委这个系列，我们党也有条例，这就是中国共产党党和国家机关基层组织工作条例，在这里面，还专门有监督一章对党组织的监督职责有明确规定，对地方各级党组织的监督职责，也有规定，比如说，在中国共产党地方委员会工作条例中，也有明确规定，就是党的各级党组织，都有哪些监督职责?至于纪委，制约党的纪律检查委员会的监督职责，规定就更多了。在这个监督主体中，主要是党的各级代表大会的职责，没有明确规定，这一次，是首次把它作为一条写进了监督条例，这个后面还要讲到，这是第一个第一次，就是把党内监督各个主体的职责集中地写进了党内监督条例，这是第一次。而且这种写，不是简单地搬过来，而是进行了加工整理，特别是把这些监督主体的指向，及其相互关系，做了明确的规定，这个在后面还要说到，这是第一个第一次。

　　第二个第一次是什么呢?就是条例第一次明确规定党内监督的专门机关。党内专门的监督机关，就是条例第8条规定的，党的各级纪律检查委员会，是党内监督的专门机关。虽然党的一些重要文件，包括党章，都明确了党的各级纪律检查委员会，具有监督的职能。纪委有四个职能，其中之一就是监督的职能，但是包括党章在内的法规，并没有明确规定党的各级纪律检查委员会，就是党内监督的专门机关，而这一次条例，明确写上了党的各级纪律检查委员会，是党内监督的专门机关。

　　大家注意，纪律检查委员会和党内监督的专门机关这是有区别的。应当说，是有区别的，这个以往，按照党章的规定，纪委有三项任务，这三项任务，就是维护党章和党的其他法规，检查党的路线、方针、政策的执行情况，协助党委抓党风廉政建设。实际上，纪律检查委员会的工作，主要是进行纪律处置，维护党纪，不是说，维护党纪不是党内监督的重要职责，而是说明一个什么问题呢?而是说明，党的纪律检查委员会，如果你作为一个党内专门的监督机关它的职责就不仅仅是维护党纪，而且要参与到一些重大问题中来，比如说，对干部的任免，对重大问题的决策，都要参与。这样，实际上就是明确了纪委的监督职责，也就是说，比如，决策，决策就是说，原来的纪委就是你党委决策完了，你去保证贯彻落实，现在你作为一个监督的主体来说，你就不仅要保障决策的贯彻落实，你还要参与到决策中，参与你的意见。而且这个决策是非常重要的。如果你决策出现了问题，你的保障，再严密，只能起到相反的作用，所以就是说，现在第一次明确了纪委它是专门的监督机关，也就是说他不仅仅去维护纪律了，而且还要参与决策，而且这一些都是监督主体很重要的一个职责的方面，这是第二个第一次。

　　第三个第一次是条例第一次明确规定了党代表在代表大会闭会期间应履行的监督职责。这一条，是按照十六大的精神，也就是积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形势的精神，写进了，是一个全新的规定，是一项新的探索。

　　在现在的体制下，党代表的主要的监督职责，主要体现在开会期间，开会期间，选举领导人、选举上级党代表大会的代表、通过决议等等。但是，一散会以后，党代表的职责就自然而然停止了，这样就没法发挥党代表的监督职责，为了发挥党代表的监督职责，按照十六大的精神，条例进行了探索。这个探索，主要是体现在条例的第十一条，明确规定了党代表的监督职责，这十一条是这样规定的：党的各级代表大会，代表在大会闭会期间，除履行党员的监督责任，和享有党员的监督权利外，按照有关规定，对其选举的党的委员会，纪律检查委员会，及其成员进行监督，反映所在选举单位党员的建议和意见。那么如何理解这一条的精神呢?这一条精神有两条，大家应该掌握。

　　第一条是明确了党的代表的监督职责，这个监督职责，有两个方面的职责。一方面是规定党代表在代表大会闭会期间，对其选举产生的两个委员会，党的委员会和党的纪律检查委员会，及其成员进行监督，这是条例赋予党的各级代表大会代表的第一项职责。

　　第二项职责是什么?就规定了他们对选举他们的党员，所承担的义务，因为，党代表，他是代表选举他们的人来办事的，来提出建议和要求的人，因此，规定了另一方面的职责就是规定他们，规定党代表，对于选举他们的党员群众，所承担的义务，什么义务?就是反映党员群众的意见和要求，这是党代表的另一项重要职责。

　　第二个要掌握的就是说，在第十一条还讲到，按照有关规定开展监督，那么，这个有关规定指的是什么?实际上，除了党代表大会常任制的试点单位以外，党的各级组织没有对党的代表大会代表在闭会期间履行监督职责，有什么规定，实际是没有的，那么如何理解按照有关规定呢?实际上这里按照有关规定，就给我们搭建了一个平台，进行探索。就是说，各个单位可以根据本单位的情况，自己制定出党代表大会的代表在闭会期间如何发挥党代表的监督作用，如何履行他们的职责做出规定。这样，使我们这项制度不断得到完善。

　　为了落实党代表的监督职责大家注意一下，为了注意党代表的监督职责，条例的第三章，监督职责是第二章，第三章在监督制度中，也对党代表有要求。

　　第三章的第十六条规定，规定说，党的各级委员会、纪律检查委员会在同级党的代表大会闭会期间，根据需要将有关决策、重要情况向本次党的代表大会代表通报。这个，也是为了使党代表的监督职责，落实而规定的。就是说，不仅仅在监督主体第二章里，规定了党代表职责，为了保证这个职责的落实，还在第三章监督制度中，也要求党的各级委员会，纪律检查委员会，把有关情况向党代表进行通报目的就是解决一个落实党代表的监督职责问题，这是第三个第一次。

　　第四个第一次是条例第一次明确提出下级党组织及委员会作为监督主体，监督上级委员会的工作，这一个，也是第一次。而且，明确规定了中央委员会对中央政治局委员常委如何监督，对于这个，主要体现在条例的第六条第一款第五项，和第七条第一款第四项中。对于这个问题，我想在下面这个问题监督主体的指向中再说，总之，是说，第四个第一次就是说，在党的法规中，第一次明确了下级组织作为监督主体对上级组织的工作进行监督，规定了中央委员向中央政治局常委监督的职责。这个，也是监督条例的亮点。这是讲的第二个问题，就是说，党内监督条例的创新之处。

　　(三)党内监督主体的指向及其侧重点

　　下面讲第三个问题。党内监督主体的指向及其侧重点。条例一共规定了6个监督主体，这些监督主体的指向哪儿?如何理解，在这6个主体中，哪个主体又是最重要的部分?这6个主体的关系是错综复杂的，但是，这种指向最终何以概括为三个方面。第一个方面，是自上而下的监督。第二个方面是自下而上的监督。第三个方面是平行监督。

　　那么，先讲第一个指向，自上而下的监督。首先，应该强调这种监督，自上而下的监督是十分必要的，而且是我们党优势。为什么这样说呢?为了保证党中央跟上级的意志得到贯彻和体现，变成全党或下级组织的统一行动和意志，党的上级组织就必须要进行自上而下的监督，这是毫无疑问的，而且这个作为的政党，更应当注意自上而下的监督，这是由于我们的党情国情所决定的。

　　就拿中国共产党来说，他对整个社会实行领导，他的执政的课题，从上到下，从中央到地方，都是在中国共产党的领导下，这个和西方政党不一样，西方政党有的执政党，主要是指执掌了全国政权的政党，至于下级，基层和地方，有可能在其他政党的掌控下。在我们国家就不一样。中国共产党掌握着从中央到地方的层层的领导权，这是从纵向来说。

　　从横向来说，中国共产党对行政立法司法进行领导，是无可非议的，但是这一点在西方政党也是不一样的。正因为我们党从上到下从各个方面对整个社会起着重要的影响作用，因此，搞好党内监督的指向，从上到下的监督就显得尤为重要，因为要贯彻党的意图，首先要管好你的党员、管好党组织、管好干部，因此自上而下的监督，是必不可少的。

　　在这个条例中，对自上而下的监督，也是有非常明确的规定。这些规定，主要体现在第六条中，第六条的第一款的前四项，主要都体现了自上而下的监督，大家下来可以看一看。

　　比如说，第六条第一款第一项就规定，党的各级委员会，要领导党内监督工作，明确同级纪委和党委工作部门直属机构派出机关，以及相当于这一级别的党组党委在党内监督方面的任务和要求。这一条就体现了从上到下，各级党组织首先职责是领导职责，领导党内监督工作。

　　再比如说，第六条第一款的第二项又规定，制定贯彻上级党组织和同级党的代表大会，关于加强党内监督工作的决议决定的措施，研究解决党内监督工作中的重要问题，这也体现了自上而下的监督。因为要制定贯彻上级党组织对于加强党内监督工作的决议决定的措施和落实。这个也体现了自上而下的监督。

　　又比如第六条第一款第三项，也规定了对党委常委委员同级纪委，党委工作部门等等，也在进行监督，这也体现了党组织对个人，上级对下级的监督。

　　再比如这一条的第一款第四项也规定，对下一级的党组织和领导班子进行监督，这也是体现了自上而下的监督，应当说，自上而下的监督是我们党的优势，这个跟西方政党，特别是西方的保守类型的政党是很不一样的。像美国的政党，上面监督下面，根本不可能的事。这是自上而下的监督，这是第一个指向。

　　第二个指向，是自下而上的监督，这个起草条例过程中，有一个主线，这个主线就是发展党内民主，这个自下而上的监督就是发展党内民主的一个最具体的体现，那么自下而上的监督，在党内监督中也是十分重要的。自上而下的监督实质是什么呢?它是非常重要的，它实质是什么呢?实质，自下而上的监督的实质是对权力的监督。

　　那么在这个方面，对权力的监督制约方面，在国际共产主义运动上是有深刻教训的。在起草条例的过程中，就汲取了这方面的经验教训。比如说，苏联共产党，他就始终没有解决好自下而上的监督。

　　比如说，现在的俄共的久加诺夫，他在总结苏共历史教训12条中的一条就说到，不受监督的权力是社会的瘟疫，就是说，苏共没有解决好这个自下而上的监督，权力的监督一直都是单向的，就是都是自上而下的监督，只有上级监督下级，干部监督普通党员，上级永远都是监督者，下级永远都是被监督者，总是这么一个单向的监督指向。这样，结果就使得权力不受到制约，那么权力就日益膨胀，这个结果就使苏共为此付出了惨重的代价，这个条例就汲取了这方面经验，把发展党内民主，作为制定条例的一条主线，就强调了自下而上的监督。

　　那么，强调了自下而上的监督这些精神体现在哪些条款里呢?比如说，特别值得注意的是有那么两个条款。条例第一次明确了下级党组织监督上级党委纪委工作的职责。我刚才说了，第四个第一次就是说，第一次明确了下级组织监督上级组织的职责，就是这是你的职责，你要监督党委纪委工作，如果，上级党委纪委工作有了问题，跟你有关的话，你也有职责，也应该受到追究，这是规定的第一点。

　　再有，对上级党组织的工作进行监督，这个上级党组织，也包括党的中央委员会和党的中央纪律检查委员会，因为这个上级党组织没有说，特定的就是哪个上级党组织，因此，完全可以理解为这个上级党组织就包括党的中央委员会和党的纪律检查委员会，这样就把党的中央委员会的工作和中央纪律检查委员会的工作纳入到下级党组织的监督的视野中来，而且这一条款也给下级党组织监督上级党组织的工作，提供了党规党法上的依据，这是有依据的，你可以按照你的职责进行监督，这是一点。

　　还有一点值得注意的就是说，在条例中，还明确了中央委员会，这也是第七条第一款第四项规定党的中央委员会委员对中央政治局委员、常委监督的职责。就是明确规定他们，中央委员会中央政治局委员，对中央政治局常委有意见，可以署真实姓名向中央政治局常委或中央纪律检查委员会常务委员会进行反映，这也是明确赋予了下级委员会监督上级负责人，包括中央政治局委员，中央政治局常委的明确的规定，这也是第一次，这些规定，完全体现了自下而上的监督，完全体现了发展党内民主。这是监督指向的第二个方面，也就是说要注意在自上而下监督的同时，也要注意到自下而上的监督。

　　那么还有另一个方面的指向，在党内监督中，就是说在党内监督不仅要自上而下监督，有自下而上的监督，而且，还有平行的监督，这也是党内监督中的第三个指向。第三个指向，这种平行监督，一般是两种情况，第一种情况是党组织之间的平行监督，比如说，县委和县委之间，宣传部和组织部之间，还有一种是党委班子中的成员之间，普通党员之间的监督，这些都属于横向监督。但是，实际在工作中，考虑到横向监督也并不是那么容易开展的，特别是根据这些年来，民主生活会的情况，大家注意到，在条例中，在条例第七条第二款，第九条第二款第八条第四款，这些款项中，他规定的并不是监督主体的职责问题，而是监督主体的职责的保障程序问题。为什么在制定监督主体职责的后面，紧接着要写上监督主体职责的保障程序呢?就是为了落实平行监督，党委内部班子内部成员监督，为了落实他们监督的平行监督职责而加以规定的。

　　比如说，条例的第七条第二款规定，对委员署真实姓名反映意见和建议，有关部门或人员应当及时转达，不得扣押，有关党组织应当及时研究处理，并以适当的方式答复。这个不是监督主体的职责，而是程序问题，你向上报，上报了，上级组织怎么处理，这是一个程序问题。

　　第九条第二款的意思是一样的，只不过这里的监督主体是对各级纪委委员程序进行规定的。

　　还有就是第八条第四款，第四款规定是党的地方和各部门的纪委，党组纪检组，可以直接向上级纪委报告，本地区，本系统，本单位发生的重大问题。这也是一个程序，就是说，当你同级纪委跟同级党委发生分歧的时候，有不同意见的时候，这个平行关系怎么处理?在这个时候可以直接向你的上级纪委报告有关情况。制定这些，这三款，目的是一个，是要落实党内监督主体特别是党内监督主体的平行关系的一些非常重要的规定。这个是讲的是党内监督的三个指向。一个是自上而下的监督，一个是自下而上的监督，还有平行监督，有这三种情况的监督，有6个主体，有三个指向。

　　在党内监督中，那么在这些主体中、在这些指向中，哪一个主体它负有最重要的责任或者是最主要的方面?那么我学习理解，我觉得这也就是说，党内监督主体的侧重点是什么?通过学习条例，大家可以知道，党内监督对象的重点，是领导机关、领导干部、领导班子的主要负责人，实际上党内监督的重点对象，是这些。实际上，党内监督的主体的侧重点也是这部分。为什么这样说呢?

　　从条例来说，比如条例规定，可以从两个方面来理解，就是说条例规定党的各级党委，第一项职责就是领导本地区、本单位党内监督的工作，要对党内监督工作要负总责，要承担所在单位的党内监督的一系列工作，包括监督、检查等等。这是说，从党的各级党组织，首先是领导责任，这是第一点。

　　第二点从党委跟纪委的关系，条例重申了纪委的领导体制，纪委领导体制就是所谓的双重领导体制，即纪委在同级党委的领导下，而且还在上级党委领导下这样的双重领导体制，在同级纪委跟同级党委是领导与被领导的关系，因此从这个意义上说，在这些监督主体中，党的各级委员会是这些监督主体中跟监督指向中最主要的侧重点，明确这点也很重要，就是要求各级党组织、党委首先要明确自己是监督主体中的主要部分，因此就一定要把监督工作抓紧抓好。第一个大问题，也就是监督主体的职责问题。也是条例的第二章，监督的职责。讲完了。

　　二、监督制度

　　下面讲第二个大问题，也就是条例的第三章，监督制度。关于条例的第二章是监督制度，在这一章里，一共制定了10项制度，至于这10项制度，具体有哪些内容，大家可以去看，在这里，我想从宏观上，从三个方面，讲一讲这10项制度。那么这三个方面，就是说，第一个方面，就是想讲一讲设定这些制度，有什么意义。也就是说，设定这些制度，想要解决什么问题，就是为什么要设定这10项制度。第二个是关于这10项制度的基本情况，也就是想要解决一个什么呢?到底，这10项制度是什么，是什么意思，第三个方面是想讲一讲10项制度之间，以及每个单项制度它的内在关系是什么，也就是要解决如何贯彻执行这10项制度的问题，就讲这么三个问题。

　　(一)设定监督制度的意义

　　第一个问题是讲一讲设定监督制度的意义。有效地开展党内监督离不开相应的制度和机制。因此在条例的起草过程中，始终把完善制度与健全机制作为一项基本原则贯穿了条例的始终，在这个条例的起草过程中一共有5项原则，其中一项原则就是提出要完善机制、完善制度、健全机制。那么条例本身，包括这10项制度就是体现了这么一种精神。

　　大家知道，进入新的历史时期以后，我们党汲取了以前的经验教训，在党的建设问题上特别注意党的制度建设，特别是邓小平同志在1980年8•18讲话中，强调了制度建设的极端重要性，说它是根本性，全局性、稳定性、长期性等等。这正是根据我们党的历史经验，同样也看到党内监督要有效、有序地开展，也要制定相应的制度。

　　制定这些制度就是保证稳定性，不因领导人的意志和关注点的转变而转变，这样这个情况就是说，《条例》把制度作为一个主体内容、监督制度加以规范，条例一共47条，绝大多数的条款都用在了制度上，以制度内容、为主要骨架来设定了这个条例，一共是10项制度。那么具体地说，设立这些制度有什么具体的作用呢?根据我的学习体会和吸取经验，党的建设经验教训，我的体会是以下四个方面。它有作用。就是完善制度健全机制。

　　第一点，只有完善制度、健全机制，才能够使党内监督自行运作，而不是只靠上面的推动，这就保证了监督活动具有内在的生机与活力。这是意义和作用的第一点。就是说，只有完善制度、健全机制，才能保证使党内监督自行运作，而不是只靠上面的推动，这样就保证了党内监督活动具有内在的生机与活力。

　　这是什么意思呢?就是在过去很长一段时间里，在我们党的历史上，在党内监督问题上，他是缺乏活力的，这表现在哪儿呢?就是说在不少的情况下、不少的时候、不少的地方、不少的单位问题出现很多了、成堆了，这时候想起监督来了，这时候上级发话了，说要进行监督了，这时候下级党组织才行动起来、才找问题、才进行处理，等问题堆积如山了才进行处理，上级不发话了又停了。就是说，以前的监督老是处于什么时候上面来推一推，下面才动一动，他不是通过内在的制度的有机的自发地来进行这些监督制约。比如说，后面讲10项制度规范好了，你按照10项制度，自动地主动地进行监督制约，而到开民主生活会了，咱们就开民主生活会，该通报了通报，该怎么的，原来没有这一制度的时候，他就是缺乏活力，不知道怎么办，上面发话了，下面就动一动，上面不发话了，下面就不动，完全是被动地消极地应付，特别是你像，特别是咱们党老是利用上面的力量来推动一下，包括我们党也是这样。89风波之后，邓小平在谈话中说，我们这个党，该抓一抓了，这时候就抓一抓，邓小平同志不说，有些地方就不抓，这个监督完全是被动的。所以说，他第一个，重要的作用，就是我刚才说的完善了制度，健全了机制，就能够使党内监督开展是自行地运转，而不是只靠外力来推动一下，这是第一个作用。

　　第二个作用，完善制度，健全机制第二个作用，也就是只有完善制度、健全机制，才能够使党内监督经常地稳定地而不是偶然的或事后的才发生作用，这就保证了党内监督活动的经常性和连续性。这是作用的第二点，只有完善制度、健全机制，才能够使党内监督，经常地稳定地而不是偶然的或事后的才发生作用，这就保证了党内监督活动的经常性和连续性。

　　为什么这样说呢?党内监督有效没效，不是在于你偶尔地用一下，而是在于持续地进行党内监督。在这个问题上，我们过去的主要存在的主要问题，主要是突击式的、运动式的进行党内监督，这个特别是集中表现为开展各种各样的运动，从建国初期的整党、三反五反、反右倾、一直到文化大革命，而且文化大革命这个大的运动里面又包含了若干个小运动，都是通过这种运动的方式和突击的方式来进行党内监督。实践证明，这种运动式的突击式的党内监督的方式收效甚微，而且还有很大的副作用，监督一来了，有些不该监督的也监督了，扩大了打击面。

　　正是因为汲取这些教训，才要制定相应的制度，完善机制，把这个监督工作让它正常化开展，而不是像以前那样突击搞运动，想起来就大规模地搞一下。这是意义的和作用的第二点。

　　第三点，只有完善制度、健全机制，才能够覆盖党内监督的各个方面和各个环节，这就保证了党内监督成为一种全方位，全过程的监督。这个意义的第三个方面，也就是只有完善制度，健全机制，才能覆盖党内监督的各个方面和各个环节，这就保证了党内监督成为一种全方位、全过程的监督。

　　所谓全方位的监督，就是说，要监督到党内工作的各个方面，在这个方面，我们存在着许多问题，其中比较突出的问题，是存在两个。一个，是监督的对象和内容，不全面。这是一个对象和内容不全面，第二个是监督的对象和监督的内容重点不突出，针对这两个问题，应该说，条例都已经明确地规定了，监督的对象是什么监督的重要内容是什么，这两个都解决了。实际上也是针对以前存在的问题，来制定的。

　　再一个就是监督的过程，监督的过程，应该是一个全过程，按照时间来说，有事前监督、有事中监督、有事后监督，我们这10项制度的制定，也是考虑到了监督的全过程。从决策开始，一直到罢免，他是反映的一个党内监督的全过程，体现了我们对党内监督规律性的认识，这个也体现了，我们也把它写进了条例，所以就是说，只有完善制度、健全机制，才能够使党内监督可以覆盖它的全方面、各个方面，全方位，也可以覆盖它的全过程，事前事中，事后全都覆盖，而要保证全方位和全过程，就要通过有效的科学的制度的规范，才能够保障这种全方位全过程的监督得以落实，这是意义的第三点。

　　第四点，只有完善制度、健全机制，才能够使党内监督工作规范化、程序化，这就保证了党内监督的科学性和有效性。第四方面就是只有完善制度、健全机制，才能够使党内监督工作规范化、程序化，从而形成一种科学有效的监督，也就是有效性。

　　这个问题也是非常重要的，以往我们搞监督，一个很大的问题就是缺少一些程序性的规定，实体性东西很多，比如说多少个不准，规定得非常详细，也就是有些时候说的多少个文件，也管不住一张嘴，就是说不准这个，不准那个，如果他违反了这一条怎么处置他，这个规定相对来说就比较薄弱，这样，条例考虑到这些因素，就设置了监督保障，这也是一种制度性的约束，而且在处理监督的过程中，我们党也制定了许多程序性的法规，包括怎么立案、怎么侦查都有一系列规定，总而言之就是说，你要使我们党内监督有序进行，就要建立健全一些相应制度，特别是考虑到程序性的制度。制度本身有实体性的、有程序性的，也有保障性的这些后面都要说到。总而言之在制定条例的过程中，有一个非常重要的原则，这就是完善制度、健全机制，根据这个指导思想，条例的制定过程中，把制度的设定作为主体内容写进了条例，特别是制定了这10项制度，这个是第二个大问题第一点。就是设定监督制度的意义，共讲了四个方面，就是从总结党的建设的经验教训。

　　(二)十项制度的基本情况

　　下面讲讲第二点，第二个大问题第二点，10项制度的基本情况。这10项制度，不可能是很详细的一一给大家讲，那么这10项制度，具体情况怎么看呢?根据中纪委副书记夏赞忠同志，也就是党内监督条例起草领导小组组长，在答新华社记者问的时候，他在谈到党内监督制度的时候，根据他的精神，我觉得这10项制度大体可以分为三种情况。

　　第一种情况，就是说根据党的建设的历史经验，《条例》重申并完善了一些已有的制度，这是第一种情况。就是根据党的建设的历史经验，重申并完善了一些已有的制度，那么，根据党的历史经验，重申和完善了哪些已有的行之有效的制度呢?主要是四项制度，这就是集体领导和分工负责制度，重要情况通报和报告制度，信访制度，还有新时期形成的民主生活会制度。为什么说是重申了呢?这些制度在制定条例以前，就已经被我们党确立为党的制度，这次把它作为党内监督写进了条例，为什么说是已有的制度呢?

　　比如说，集体领导和分工负责的这个制度早在1927年党的五大就已经明确提出了，实行集体的指导，当时说是集体指导，但是对于集体领导这个制度的完整的科学的规范和界定，是1948年毛泽东在关于健全党委制的决定中首次做了完整的阐述，对于这个集体领导个人分工二者不可偏废，做了非常完整的阐述。那个就标志着我们党集体领导和个人分工制度的确立。

　　那么，作为情况通报和报告制度，这个在我们党的历史上，也已经有了。1948年1月，毛泽东代表中央起草了关于建立报告制度的党内指示，以这个为标志，也表明报告制度确立了。

　　再比如，关于信访制度，信访制度，实际上在民主革命时期就已经有了。建国以后，作为一种制度的形成，一般来说认为是1951年前后我国就成立的信访制度。

　　至于民主生活会制度，应该说是改革开放以来的一个新的制度，但是在条例起草之前，我们党已经明确规定这是一项党内的重要制度，党内政治生活中的一项制度，这个90年代以后，到二零零几年，我们党连续发了三个关于开好民主生活会的有关的文件，但是在1981年8月，中央就下发了关于进一步健全县以上领导干部生活会制度的通知，也就是说在80年代初我们党就确立了民主生活会制度。

　　但是，我们重申了这些制度，并不是简单地照搬过来，而是加以完善。完善，比如说，完善哪些方面?比如说，关于生活会制度，这个条例，就是在总结各地开好民主生活会的经验和从党内监督的角度出发，规定了什么呢?规定了党员有权了解本人所提意见和建议处理的结论，这个就是说防止什么呢?党员提了意见进行监督了，至于怎么处理，没有下文了，为了使这个监督落到实处，做了规定，这个就是对民主生活会这个制度的某种意义上的一种完善。

　　你再比如说，重要情况的通报和报告制度，条例也不是简单地重复以往的制度，而是在以往制度的情况下加以完善，以前的那个制度，它的侧重点主要是由上面向下面做指示，下面向上面请示和报告工作，这次在党内监督条例中，注意到上面对下面的通报，这个通报是体现了民主，要求把党内的重要情况向下通报，而且规定了领导干部的重大事项要报告。这个方面就说明什么呢?不仅注意到了，从上往下做指示，而且注意到上面要向下面通报情况，这些是体现了民主，体现了上下双方的互动，互相监督，这些都是对以往的这些制度的完善。这是第一种情况。第一种情况就是说，根据党的历史经验，重申并完善了一些已经有关的制度，这些已有的制度，主要是指这四项制度。

　　那么，第二种情况是什么呢?第二种情况是根据新时期党的建设的新经验，确立并规范了一些新的制度。那么根据新时期的新经验，确立了哪些新制度呢?条例规定是这样四个制度。

　　第一个制度是什么呢?述职述廉、谈话诫勉、巡视、舆论监督这四项制度。述职述廉、谈话诫勉、巡视实际上是在条例制定以前，已经在中央巡视在中央已经开展了，在地方述职述廉、进行谈话，许多党组织也是这么做的。在起草过程中，征求了，进行了调研，认为这些制度，对于监督来说是有效的，是切实可行的。因此条例就吸取了这些党内监督的新型经验，把这些成果吸收到条例中来，把这些经验上升为党内监督的制度层面，在条例中加以规范，这些对以前的进行了完善。

　　比如说述职述廉，那么向谁述职，述职的主体是谁，向谁述职?述职述廉述几次?在什么范围?都做了非常详细的规定。

　　对于谈话诫勉，那么诫勉事由是什么?期限等等事项，诫勉谈话的方法都做了详细的规定，这就是完善了，但在实际过程中，各地已经开展了诫勉谈话。

　　再比如巡视，对于巡视的任务、巡视的主体，巡视的主体是谁都做了明确的规定，巡视的主体是中央跟省一级党组织才能够设立巡视组，那么显然，作为地方党组织就不能设立巡视组，就不能开展巡视工作，只有中央跟省一级党组织可以进行。那么巡视任务，条例也做了原则性的规定，而且还对巡视的方法也做了具体的规定，可以查阅有关文件，谈话，而且不处理具体的问题等等，这些都是做了规范。

　　监督也是一样，舆论监督，实际上一直都有舆论监督，这是这次条例不是泛泛地谈舆论监督，而是把舆论监督作为党内监督的一项制度规范下来，要求党的各级组织和领导干部支持监督、要虚心接受监督，然后再改进工作，这是要求把监督作为一项制度，要求党组织和干部要严格地遵照执行。同时也对党的媒体做了规范，就是说要在坚持党性原则的前提下，要注重监督的效果等等，要注重舆论导向等等也都做了规范，总而言之是这四项制度的确立，是根据改革开放以来的新兴经验确立的，这是第二种情况。

　　第三种情况，10项制度的第三种情况就是说从我们党的建设来说，既没有历史经验，也没有现实经验。但是，又是必须得确立了制度，这就是借鉴了人大的做法，设定了一些探索性的制度，这是第三个方面，就是既没有历史经验，也没有现实经验，而是借鉴人大的做法，设定的一些探索性的制度。

　　这个制度，主要是两项，一项是询问和质询制度，一个是罢免或撤换要求及处理。这两个制度是监督含义最明确的制度，是党内监督不可或缺的制度，但是这两个制度我们又缺乏经验，因为在党内从来就没有开展过询问和质询，罢免虽然党章有规定，但是，从来就没启动过，就没有程序性的规定，这一次条例进行了大胆的探索借鉴了人大的有关做法。

　　那么这个询问和质询这个设定，它的依据是十六大政治报告，十六大政治报告明确说，要健全质询制度，那么根据这个精神，条例把询问和质询作为党内一项重要的制度写进了条例。

　　那么怎么理解询问呢?应该说询问的制度，党内以前从来没搞过，这是一个全新的制度，大家应该明确，这个询问的制度虽然我们借鉴了人大的做法，但是，条例中所规定的询问和质询与人大规定的询问和质询是有区别的。这些区别，主要体现在以下几个方面。

　　第一点，是时间上是有区别的。时间有区别什么呢?作为人大的质询，它必须是在人大的会议期间才能质询，而我们这个条例规定，是会上都可以进行质询。

　　第二点是人数上有区别，人大的质询是必须有全国人大的30个代表，或30个常委提出质询，才能够质询。而我们党内质询，只要有一个人，就可以提出质询，这是在人数上有区别的。

　　还有一个是什么呢?就是形式上不同，人大的质询必须以质询案的形势，来提交人大，进行受理，才能够质询，而我们党内质询，不必以质询案的形势，书面口头都可以，这是形势。

　　再一个条件不同，人大的质询，就是说，你随意就可以质询了，但党内规定的质询，必须以对询问的问题不满意为前提，才能够质询。就是说，虽然我们借鉴了人大的做法，但是和人大的质询是有区别的，这是大家应该掌握的。

　　第二点就是要理解到，质询主体和客体，鉴于到这是一个全新的制度，因此质询的主体是什么呢?是地方各级委员会的委员、纪委委员，这个是党内质询的主体，也就是说中央一级和基层的委员，不是质询的主体。

　　质询的客体是地方各级委员会的委员、纪委委员会的委员对全会形成的决议决定的执行情况进行质询。也不能说什么你都执行，只能对这两个，全会的决议，决定的执行情况进行质询、询问，不能随便地进行质询和询问。这是大家应该注意的。

　　再有一个注意到，这个质询的处理，要求有关单位应当认真地加以解决，至于怎么解决，因为这是一个全新制度，它要探索，因此，条例只是原则性地规定。之所以质询没有经验，因此，条例规定在质询问题上，如果无理取闹，如果刁难的要进行批评教育，严重的还要追究责任，这是质询制度。

　　再有一个就是撤换，这也是个全新制度，党章已经明确规定，党员有权罢免不称职的干部，但是从来就没有启动过。这次条例把它写进了条例做了原则性的规定，大家注意，这里的罢免或撤换也不是本来意义上的哪种罢免和撤换，这里罢免或撤换的提起的主体也是地方党委委员、纪委委员，提出的罢免的对象和撤换对象也是这些委员所在的委员会的委员和常委，就是说主体和客体都是这些。那么，至于罢免受理是由上级党组织来进行处理，上级党组织是罢免是撤换那是完全由上级党组织进行处理，因此大家有明确这只是一个要求上级处理，而不是直接地进行罢免，不是说你想罢免了，开起会提一些理由就罢免，是交由上级受理，由上级根据情况处理。鉴于这个政策性很强，因此条例规定，一定要严肃慎重地对待这个问题，如果不严肃慎重，那么根据情况，或者批评教育，或者进行追究责任，这是大家要明确的。总之这10个制度三个情况。

　　(三)十项制度之间的内在联系

　　下面讲讲第三个问题，就是说关于这10项制度的内在联系。关于这10项制度，为什么要设定这10项制度，为什么不设定其他的制度?这个10项制度是经过考虑的。那么这10项制度的内外联系，我想从两个方面讲一下。第一个就是讲一下这10项制度之间的内在联系，第二个方面就是想讲讲这个10项制度中的每一项制度，它的内在联系是什么，明确了这些关系，目的解决一个什么问题呢?是解决如何落实贯彻党内监督的制度，如何在党内监督中，开展中，来执行这些制度。先讲第一个问题。

　　第一个问题，就是说，这10项制度的内在联系。这10项制度的内在联系，应当说，在制定这10项制度的时候，考虑到这10项制度，必须得覆盖到党内监督的全方面，也要覆盖到党内监督的全过程，那么各个方面如果这是全方面的话，实际上概括地说无非就是两个方面，一个是对决策进行监督，一个是对决策执行情况的监督，那么，10项制度就考虑到这两个方面，就覆盖到这两个方面。

　　还有一个就是说，全过程，就是说，这10项制度，一定要覆盖到党内监督开展的整个过程，也就是事前事后事中都要体现到，因此这10项制就是考虑到这个全方位和全过程，设定的这些制度。那么具体地说，这10项制度内在联系是怎么样一种情况呢?首先咱们可以从5个步骤来看。

　　第一个步骤就是说，首先我们要进行党内决策，它的逻辑起点是在哪儿呢?都说党内监督，从何做起?从哪儿开始?那么党内监督的逻辑起点应当是从党内决策开始，党内决策开始，首先，就要对党内的决策进行监督，那么对党内决策的监督，就是要保证党内决策的科学化民主化，那么怎么保证党内决策的科学化民主化?最主要的制度就是一条，就是进行坚持我们党的集体领导的制度，也就是条例规定的第三章监督制度中的第一项制度，集体领导和分工负责，这就设定的制度的目的，就是要保证我们的决策的科学化民主化，针对以往的存在的问题，个人说了算，家长制一言堂，分工以后，又不按着办等等，这样，首先解决决策问题，制定了这个制度，集体领导、个人分工负责，解决一个决策的民主化科学化。

　　那么解决了第一步问题，接下来就是第二步问题，第二步问题是解决一个什么问题呢?在监督过程中解决一个知情权的问题，就是说你决策完了，决策的内容是什么?决策的过程是怎么样的?这个执行的结果怎么样?你一定要公开，这个公开很重要，如果你暗箱操作，重大决策密不示人，广大的下级组织和党员不了解决策的内容，就根本无法进行监督。于是就设定了第二个制度，就是重要情况通报和报告制度，这个制度就解决了党内的党员和下级组织的知情权问题，你只有知道情况、了解情况，你才能够进行监督，这是第二个步骤。

　　第三个步骤就是解决对执行情况的监督，你也了解情况了，决策也决策完了，经过通报和报告，你也了解情况了，那么执行的过程中，到底执行得怎么样?就要解决第三个方面的问题，也就是第三个步骤，解决执行情况的监督，对执行情况监督。也就是说，决策效果怎么样，执行的结果又怎么样，通过什么制度来落实呢?对这些问题的监督呢?对执行情况监督?这时候条例考虑到，设定了这样几个制度，就是述职述廉、民主生活会制度。

　　述职述廉，就是要求你把决策的执行情况中，存在的问题，包括成效，存在的问题以及措施等等，你要在一定范围内，甚至根据规定，向全党进行说明、进行报告、进行解释，这也是一个执行权问题，你到底是怎么进行决策的这是进行述职述廉来解决这个问题。

　　同时也要开展民主生活会，在领导班子内部来解决这个问题，究竟你的决策执行情况如何，根据群众反映，包括下面征求意见，你要在领导班子内部，在一定范围内你要说明一下，就是你决策执行结果怎么样、存在什么问题、今后有什么整改措施，这是结果对执行情况进行监督。其中，述职述廉是主要解决自下而上监督，民主生活会，是解决领导班子内部之间的相互的平行监督。

　　那么你了解了解决执行情况的监督，接下来又有问题了，就是说，他述职述廉，民主生活会，他说的那些情况是不是属实?是不是他说的那些情况?对这些情况怎么监督?于是又设定了下面那些监督，就是发现了不属实，发现了问题怎么办?发现了问题，又要规定一些制度来解决这些问题。那么条例又设定了这些制度，就是说可以通过舆论监督的制度、信访处理制度、巡视制度来解决这些问题，就是说在执行过程中，你有没有依据依法，你是违纪违法了没有，你甚至搞腐败了没有，这样，对这些问题怎么办?

　　述职述廉你又不说，民主生活会你不说，这样就通过这些制度来解决这些问题，就是你不说，好，那我就通过新闻媒体，通过舆论，我曝你的光，我来监督你。这是一个。通过信访处理，我就通过向有关部门写信，反映你的问题，来解决这些问题。再有一方面就是通过巡视，由中央和省一级的党组织派巡视组，自上而下监督制约你，来解决你，看你有没有违法违纪的问题。来进行解决这部分的问题，这是第四个方面第四个步骤。

　　那么第五个方面，发现了这些问题，怎么处理这些问题，发现了问题，知道他违纪违法，或者有苗头性的倾向，怎么处理?为了这些东西，为了解决这些问题，又设定了一些制度，这主要就是三个制度，三个制度什么呢?就是设定了谈话和诫勉制度，询问和质询制度，罢免及撤换要求及处理。就是说在我们巡视也好各个方面发现了问题，这样，确实属实，党组织，根据你的情况的轻重，比如说，是一些苗头性问题，怎么解决，就找你谈话给你提个醒，有些问题实在不清楚情况就向你进行询问，询问再不清楚，就质询你。对有些违纪违法了，甚至搞腐败了，那就罢免你，撤换你。基本上，这10项制度，应该说，包含了党内监督的各个方面，也包括了党内监督的各个环节，也就是全过程。这10项制度，也就是这么一个内在的联系。体现了党内监督的规律性，就是说这10个制度不是随意地搁在上面它是有一个内在的联系的，这是10项制度里内在联系的第一点。

　　下面讲10项制度里的第二点，这第二点也就是说，10项制度里的每一项，每一个单项制度，它内在有什么联系。这10项制度应当说，它每一个制度内在也有一定的联系。这10项制度里一般地来说，都在3条左右。那么，这一些条款之间它内在有什么联系呢?实际上这些制度，它的内在联系可以说是有三个方面，一个方面是什么呢?是实体性的规定，第二个方面是程序性的规定，第三个方面是保障性的规定。

　　实际上，任何一个制度，如果是健全的科学的，它都应该包括这三个方面的内容，也就是说，它有实体性的规定，有程序性的规定，也有保障性的规定。为了说明这个问题，我可以举一个例子，就是举监督制度里的第一项制度，集体领导和分工负责这个制度。这个制度，一共设立了三条八款，这三条就是12条、13条、14条，实际上，12条就是实体性的规定，13条就是程序性的规定，14条就是保障性的规定，大家下来学习可以看一看，是不是我说的这样。

　　比如说，第一，实体性的规定，那么条例12条规定，党的各级委员会，实行集体领导和个人分工负责相结合的制度，凡属方针政策性的大事，凡属全局性的问题，凡属重要干部的推荐，任免和奖惩，都要按照集体领导，民主集中，个别酝酿，会议决定的原则，由党的委员会，集体讨论决定。党的委员会，要根据集体的决定和分工，等等。这个就是实体性的规定就是说，最基本的标准，集体领导这个制度的含义是什么，最基本的标准是什么，就是这条。这是实体性的规定。

　　那么接下来就是第13条，第13条就是程序性的规定，程序性的规定就是说，有了这样最基本的标准知道什么是了，怎么落实这个实体性的规定，它有一个步骤性的东西规定，这就是程序性的规定。程序性的规定，根据这个条例的第13条，这第13条，实际上就是对12条实体性规定的一个补充，就是说，你怎么贯彻它进行一个程序性的规定，这一条例有4款，这4款，实际上就是这个程序性里的四层含义，大家下来可以看看，这4款，第一款是什么呢?是要制定意识规则，就是说你要集体领导，首先你要有意识规则，这个意识规则，你要制定意识规则，然后，我们集体领导，分工负责，按照这个意识规则进行办事，这是新时期以来，我们党非常重视的问题，包括邓小平，包括十四届四中全会以后，甚至在十三大都明确提出要制定意识规则。

　　第二项程序就是什么呢?重要事项上会，就是说，你不要鸡毛蒜皮的小事也要上会讨论，而是按照意识规则，应该上会的进行上会讨论，而且这个会议是法定的会议，不是碰头会，书记办公会，而是委员会的全体会议和常委会，党的委员会的常务委员会会议。这些法定会议，才能够进行决策。

　　第三个就是要进行会议讨论，这里还规定要充分发表意见，而且要保护少数人的意见，而且要进行记录，这些都是必不可少的程序，真要进行集体领导，必须遵循这些程序。

　　第四款就是规定要进行表决，重大事项一定要表决，这也是必经的程序，如果你不进行表决，那么你就违反了条例所规定的集体领导，个人分工负责的制度规定。这么说，有了实体性的规定，又有了程序性的规定，那么，你不按照实体性办事，你不按程序性走，怎么办?那就要处理你，这就要启动保障程序，第14条就规定了保障的程序。

　　那么根据我们党的实践经验教训，在集体领导和个人分工负责问题上，无非是两种倾向，一种倾向是什么呢?个人说了算，专制，少数人说了算，不经集体讨论重大事项，个人拍板，少数人说了算。还有一种情况是集体决策之后，不按照集体领导分工负责的去做，而是找种种理由，种种借口，我行我素，搞上有政策，下有对策，各自为政等等，根据我们党的建设里的存在的这两种倾向，条例在保障性的措施里也是针对这两种情况分别做了规定。

　　一方面是要追究，第一种倾向追究不经过集体讨论，而决定重要事项者的责任，这就是条例第14条第1款的规定，就是说，对这种情况，要追究责任。

　　那么同样对第二种倾向，就是集体讨论了，不按照分工负责去做，对于这一条也做了规定，这就是第14条第2款是对这个方面的倾向做了规定，这个大家下来可以看一看，总而言之，就是实际上，每一项制度，实现每项制度，的基本的立法思路都是由这么三个部分组成，尽管有的是两条，但是，它的立法思路是这样的，就是说，有实体性的规定，这个制度到底是什么，还有程序性的规定，怎么落实这种制度。这是程序性的规定。那么，不按照这些程序办，不遵守这个制度怎么办?还有保障性的制度来进行规范来进行处理。就是说每一项制度，它的内在联系是由这么三个部分组成的，实体性，程序性，保障性。

　　三、监督保障

　　下面讲第三个大部分，也就是条例的第四章，监督保障。就是说在第二章，监督主体职责明确以后，那么他不履行职责怎么办?在监督制度规定10项制度，他又不按照这10项制办怎么办?这样顺理成章就引出来了要监督保障，要启动保障程序。那么保障一共设置了5条，这5条就是解决监督主体不履行职责，不按照监督制度办事就是解决这些问题的。在这个大问题里，我想讲两个问题。第一个问题，是监督保障遵循的原则是什么。第二个问题是监督保障的主要内容什么。

　　(一)监督保障的主要原则

　　下面先讲第一个问题，监督保障的主要原则。实际上，在制定条例的过程中，刚才说到，一共有5项原则要求，其中有3项原则，在这章里体现得非常充分，这三项原则就是依纪依法的原则，因为，你要保障，就要处理，要处理，就要按照党纪国法办事，所以依纪依法的原则，还有一个是监督制约与保护支持相结合的原则，监督者要保护，对被监督者也要保护，对监督者要制约，对被监督者也要制约所以在这一章里的体现得非常充分。再一个就是立足教育，着眼防范，因此，在监督的主要原则里，就讲这三个原则。

　　第一个原则，坚持依纪依法的原则。监督保障必须依纪依法，我们知道在治理国家，作为执政党要依法治国，同样，开展党内监督也要按照党内法规进行监督。因此，条例把依纪依法作为保障党内监督开展的一项重要原则做了规范。在条例中，除了附则以外每一章里都多次出现了法和纪这两个概念，特别是出现了两组概念，一个违纪违法，一个是依纪依法，那么开展监督必须要依纪依法处理问题，要依纪依法，如果不这样，那么就是违纪违法，就要依纪依法进行处理。

　　那么，到底条例中的依纪依法这个纪和法是什么含义呢?实际上是具有特定的含义，这里的纪律包括两个方面的含义，一个是党的纪律一个是行政纪律。

　　这个法也包括两个方面，一个是国家的宪法和法律，还有一个是党内的法规。在党内监督中，首先要遵循党内的法规进行开展监督。同时，又要按照国家的法律办事。为什么党内监督还要按照国家的法律办事呢?就是说，你在监督过程中，被监督者确实存在了问题，但是，你也要按照国家的法律办事，也就是说你不能像文化大革命那样，随便就把人抓起来了。你还要按照国家的法律办事。不能随便地把人抓起来，这是举一个例子，就是你的党内监督，也要按照国家法律办事。作为执政党，我们领导人民群众，制定法律，我们也要带领人民群众遵守法律，而且要做遵守法律的模范，对于这一点，党章做了明确的规定，党要在宪法和法律的范围活动，对党员，对干部都有相应的规定。

　　那么，了解了党内监督条例中的纪和法之后，还要明确，怎么依纪依法这里有三点大家要明确。一点是要以纪律和法律为准绳进行监督和保障，也就是说，你一定要按照有关的法律纪律来进行处置，就是说，党员到底犯了什么错误，按照什么问题来进行处置，你一定要有所依据。不能另立规矩，不能随意处置，这是要以纪律和法律作为准绳，这是第一点依纪依法。

　　第二点，要坚持纪律和法律面前人人平等，就是说，不能因为谁官大，有什么特殊人物，凡是违反了党内的规矩，都要依纪依法地给予处置，任何人都不能例外任何组织都不能例外，这是在法律和纪律面前人人平等，依纪依法第二方面要注意的。

　　第三个方面要注意的就是说，要坚持依纪依法与党纪，依据党纪、行政纪律与依法、国法的关系。就是说在党内监督中，有的党员，他违反了党的纪律，他见得违反国家法律，对于这一部分，就要按照党纪处分，还有一种情况，就是党员违反了法律，党员违反了法律，他就肯定违反了党的纪律，就先要在党内进行处置，然后再送交司法机关依法处理。也就是说，要处理好依纪与法的关系，既不能用党纪处分代替国法的制裁，也不能用国法的制裁代替党纪的作用，这就是说，要处理好依纪与法的关系。

　　第二个原则，是监督制约与保护支持相结合。就是我们监督保障，就要解决这个问题，就要该保护的保护，该监督的监督。那么对于这个问题，在党内监督中，无论是监督者还是被监督者同时都要受到监督制约，又要受到保护支持。这个也就是说，设立这一章监督保障的目的所在。

　　那么，监督制约和保护支持的含义，是什么呢?简单地说，有两个方面的含义。一方面就是说，不仅要监督制约被监督者，而且要监督制约监督者。另一方面，不仅要保持支持监督者，而且要保护支持被监督者，这是什么意思呢?就是执行在这个原则的时候，就是要通过严格的制度和有效的措施，监督制约被监督者，保护支持监督者的合法权益与工作的积极性，就是说，比如监督领导干部的时候，你要保持支持监督者，比如下级组织、普通党员，你要防止这些人受到打击报复。比说像沈阳慕马案件，包括河北的程维高都有非常严重的打击报复的现象在里面。

　　这是说，你监督被监督者的时候，一定要保护支持监督者的合法权益这是一方面，防止被监督者受到了打击报复。就是说，被监督者他滥用职权，打击报复监督者，这是一方面。同时又保护支持被监督者，就是领导干部受到监督的时候，你要保护他的合法权益，也要保障他的工作积极性，不要让他在工作中，束手束脚，不敢大胆开展工作。而且也要使监督者，其中包括下级组织同志党员也要受到必要的制约，特别是防止那种别有用心的假借监督之名进行诬陷的这种现象发生，所以，监督制约和保护支持是双方面的，既要监督制约保护被监督者，也要监督制约保护监督者。这是监督制约与保护支持相结合的基本含义。在实际的贯彻执行中，大家一定要考虑到监督制约与保护支持，一定要兼顾到监督者和被监督者的双方面的权益都要考虑到，而且，都要考虑到他们工作的积极性。

　　第三个原则，立足教育，着眼防范。就是说，我们这个原则，主要体现在条例的第四十一条之中，大家可以看一看，就是说，我们监督，他是按照时间划分，有事前监督，事中监督事后监督，实际上，监督的本意应当是最有效的监督，应该事前监督，不要一提监督就以为查案子、处分党员，必要的查出案子都是必须的，但是要把工作做在事前，这个事前就牵涉到一个要立足教育，着眼防范，这个也是起草条例中要遵循的一条原则。

　　怎么立足教育呢?作为党员个人，就要加强党性修养，管好自己，那么作为党员干部，就要更高的要求，就不仅要廉洁自律，管好自己，而且还要修身齐家，管好家庭成员，管好身边的工作人员。作为领导干部，还要守土有责，管好本单位的情况，监督好本单位的情况。那么作为各级党组织，也要开展好党内监督，要立足教育就是搞好党内监督的教育，提高广大党员，下级党组织的监督意识等等。这个就是党内监督要遵循的三项基本原则。

　　(二)监督保障的主要内容

　　下面讲第二个问题，监督保障的基本内容。除了上面所说的应该遵循的三项原则，在监督保障中，应当遵循的三项原则，监督保障中，还要注意以下三个方面的内容，这三个方面的内容，一是要严肃处理党内监督中的违纪违法行为，第二是认真做好监督处置工作，第三是切实保障党员党组织的各项权益。这是监督内容的三项内容。那么先讲第一项内容。

　　一、严肃处理党内监督中的违纪违法行为。大家知道，在党内监督中，根据实践经验，实际上对违纪违法行为，最突出的就是表现为两个方面，一个是监督者对被监督者打击报复;另一个是被监督者假借监督之名诬陷陷害监督者。根据这两种情况，条例设置了第四十二条规定，对这两种情况，都要依纪依法严肃处理。

　　那么第四十二条是这样规定的，对打击报复监督者的，对监督为名侮辱诽谤诬陷他人的，以及在监督中，有其他违纪违法行为的依纪依法严肃处理。那么第一种，打击报复行为的，对于打击报复行为的，一般地来说，都是指党员领导干部利用职权对批评者监督者执法者进行打击报复，打击报复的形势很多，可以是辱骂、殴打、扣押、停发工资、降职、开除等等，甚至可以关押等等，对于这些情况怎么处置呢?党的纪律处分条例有明确规定。

　　党的纪律处分条例，第一百四十条规定，根据情况，可以对打击报复者给予警告处分直至开除党籍，可以说，打击报复也是非常严重的违法行为，根据情况，甚至可以开除党籍。这是对于打击报复者做的规定。

　　第二方面，严肃处理侮辱诽谤和诬陷他人的行为，就是作为被监督者，假借监督之名而行诬陷之实的也要依纪依法严肃处理。这个侮辱诽谤，陷害的也有多种表现形式。对于这种情况，怎么处理呢?也是中国共产党纪律处分条例也有明确规定，这就是第一百四十三条、第一百四十七条都有相应的规定。根据规定，也是可以从警告处分，一直到开除党籍，因此说，侮辱诽谤陷害的也是严重的违纪违法的行为，这是监督内容的第一点。

　　第二点，认真做好监督处置工作。我们监督了，发现了问题怎么办?发现了问题一定要解决问题，这就有一个监督的处置问题，如果发现问题不解决问题，这样的监督是毫无意义的，应当说第四章的监督处置中的每一条都体现了处置的精神。那么按照条例的规定，条例第四十条条的规定，党内的处置，一般可以分两种情况，一种是无问题处置，一种是有问题处置。无问题处置，按照条例规定，就是在监督中，发现没有问题的，根据情况，要对没有发现问题的党员或党组织，没有发现问题，应当做出书面结论，消除影响。因为一听说党员被党组织调查了，就对他以为犯了什么错误，这样应该按照程序，应该做出书面结论，而且消除影响，这是下级党组织对被监督者的一个保护。再有一个就是说，对出了问题怎么办?出了问题两种情况，一个是对党员怎么办，一个是对党组织怎么办，按照有关规定，都是有关规定，就是有纪律处分，也有组织处理，还有一般的批评教育，这个是都有相应的规定。

　　监督处置内容里的第三点就是说，要切实保障党员、党组织的各项权益。显然，如果在监督的过程中，不保障党员党组织的各项权益，这个监督是无法开展的。那么，怎么保障呢?这个，按照条例第44条规定，首先就是要保障党员党组织的申诉权。那么第四十四条规定，党员党组织对处理决定不服的，可以向做出处理决定的党组织申诉，有关党组织应当认真处理复查复议，并做出结论，等等。这是一个规定。而且，按照有关程序来解决党组织党员的申诉。认真地复查复议。

　　再有一个方面就是保护检举人和控告人的权益，对于这一点，条例第42条也有明确的规定，就是对署真实姓名反映问题，或检举控告违纪违法行为的党组织和有关人员，应当为其保密，对泄露的要有追究责任，对于如何保护，我们党内也有相关的法规，进行规范和保护。比如说，中纪委1996年就颁发了关于保护检举控告人的规定，根据这些规定，可以对违反这些规定的人进行处置。总而言之，今天就讲完了，一共讲了三个大问题。这三个大问题，也就是中国共产党党内监督条例的第二章监督职责，第三章监督制度，第四章监督保障中的主要内容。供大家参考，这是我个人学习的体会。谢谢大家。