2019年两会权威专家解读十三五规划建议【最新】

　核心提示：“十三五”规划的制定正值中国经济转型的节点时期，此次规划是关乎中国未来经济结构改革的具体蓝图，是我们实现全面建成小康社会奋斗目标的重大战略。那么，面对风云变幻的国内外形势，“十三五”期间我们都面临哪些机遇和挑战?如何理解“十三五”期间经济社会发展的指导思想和基本原则?应当如何解读“十三五”提出的五大发展理念?

　　一、“十三五”期间面临的重大挑战

　　按照《公报》的说法，“十三五”面临“诸多矛盾叠加、风险隐患增多”的严峻挑战。这话说得比较重。有哪些挑战呢?可以概括为以下九个方面。

　　(一)“十三五”期间的挑战

　　第一，全球经济贸易增长乏力。全球经济贸易增长乏力，原因是2008年以来的国际经济危机还没有完全退出，它的影响还在。更主要的是，最近若干年来，贸易保护主义开始抬头，尤其是针对中国的产品出口的贸易保护主义在抬头。所以，这对我们今后的出口和对外投资都会产生不利的影响。

　　第二，地缘政治关系复杂多变。随着中国经济总量成为世界第二，很多大国对中国有了一些防范心理，周边国家也对中国有些芥蒂。同时，传统安全威胁和非传统安全威胁交错，使得中国“十三五”期间的外部环境的不确定性增加。

　　第三，经济增速在换挡。“十二五”本身也是在换挡，一直在换挡。从2010年第一季度的12.1%一直往下，已经到了第三季度的6个点，底部还没有探明。“十三五”前期，我们还可能面临更低的可能性。经济增速的换挡是过去三十多年来没有遇到的问题。过去三十多年，我们遇到的大多是经济周期的波动，即周期的波动是下降还是反弹到原来的高度等问题。现在的经济换挡，或者是说就发展阶段的转换，或者是步入新常态，那就意味着经济增长的高速要转入新的增长平台，不能反弹到原来的高度。这对我们来说，代表了前所未有的挑战。

　　第四，结构调整阵痛。过去，主要是通过粗放发展的模式，发展高投资、高效能、高排放的产业。现在遇到瓶颈了，必须要淘汰它。同时必须大力发展新的产业。在这个转换调整过程中，有一批企业和行业面临生死存亡的考验。“十三五”还要继续进行，这是一个巨大的挑战。

　　第五，增长动能转换。增长动能也就是增长动力的挑战。原来的“三驾马车”越来越靠不住了，今后必须要依靠“三大发动机”。“三大发动机”的培育需要一个过程。增长动能的转换过程是面临挑战的。

　　第六，经济泡沫的风险加大。过去多年的高速增长积累了资产价格泡沫、产能过剩、地方债务风险、影子银行等经济泡沫。经济泡沫现在还没有消除。“十三五”期间，我们必须解决它，这是一个挑战。

　　第七，社会发展转型带来挑战。中国进入中等收入阶段，贫富差距仍然比较大，社会矛盾一部分在加剧，老百姓对权利的诉求在增加。在“十三五”期间怎么应对社会转型，这也一是个挑战。

　　第八，资源环境的约束。资源越来越短缺，环境污染的压力仍然很大。大气、水、土壤，这些污染的增量控制可以有所成效，但是已经污染了的存量部分的解决还需要时间。在“十三五”期间，这将面对更加艰巨的任务，是一个巨大的挑战。

　　第九，人口红利消失。自2011年开始，15岁到64岁之间的生产性人口占总人口的比重开始下降，人口红利正在消失。这个过程还没有结束，“十三五”期间仍然处于这个通道上。当然，我们前面放开两胎会有所缓解，但是短期内不足以扭转人口结构变化、劳动力结构变化对中国经济的冲击。要迎接这个挑战。

　　(二)经济逐渐步入新常态

　　经济步入新常态的特征是什么?

　　第一，增长速度要从高速转到中高速，6%—7%。

　　第二，发展方式要由规模速度型转向质量效益型。原来我国主要是追求规模的扩张、速度的提高，“十三五”期间将更多地强调质量和效益，即所谓的“提质增效”。这是新草案所要求的。

　　第三，经济结构调整要从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并举。我国过去是粗放发展，所以在增量上不断扩大，扩大产能。今后，存量要调整，有些存量逐渐要淘汰。增量不是一种平面的扩张，而是要做优，要优质、高效。

　　第四，发展动力要由主要依靠资源、低成本劳动力要素驱动转向创新驱动。由“三驾马车”转到“三大发动机”，是指“三驾马车”是需求鞭策动力，“三大发动机”是供给鞭策动力。这说的是什么?从供给的内部来看，也有转换的问题。从原来主要依靠一般性的要素，转向今后高技术、人才、信息这样一些要素。当从需求的定位来看，原来主要依靠外需转到主要依靠内需，由原来的依靠投资转到依靠消费，由原来依靠政府投资转到主要依靠社会投资。总之，整个动力体系要发生基本变化。这是新常态的要求。

　　(三)不解决这些问题就不是全面小康

　　“十三五”处于全面建成小康社会的决胜阶段。全面建成小康社会，有很多指标要检验，老百姓要评价。怎么来实现?决胜阶段要解决什么问题?必须要把现在与全面建成小康社会不配套的、不相适应的、达不到要求的问题解决了，然后才能说全面建成了小康社会。哪些问题必须要解决?

　　第一，要消除贫困。全国大多数地区的问题是不大的。但是，中国地区差距很大，贫富差距很大，收入差距也很大。一些贫困地区也要建成小康社会，这是必须要解决的问题。所以这次特别强调精准扶贫、精准脱贫，一一对应，否则就不能说我们是全面建成小康社会。让那些落后地区也建成小康社会，这是“十三五”最大的问题。

　　第二，要解决发展方式粗放的问题。转变经济发展方式的问题，整体来说，我国创新能力还不够强，部分行业产能过剩很严重，有些企业效益不太好，重大安全事故频发，经济泡沫比较严重。这一系列问题都说明，发展方式总体还比较粗放，这是“十三五”期间必须解决的。解决了这个问题，我们才真的步入新常态，全面建成小康社会。

　　第三，要解决城乡区域发展不平衡问题。目前，城乡的差距仍然比较大，城乡居民的收入差距仍然在3倍左右。区域的差距也很大，东西、西部、南北的差距也很大。要全面建设小康社会，就必须缩短这些差距。

　　第四，要解决资源环境的约束。现在，我们的资源约束趋紧，环境的总体趋势还在恶化，尚未得到根本扭转。而环境已经成为民生了，老百姓非常关注。小康社会包括好的环境，这个问题必须解决。

　　第五，要使人民的素质进一步提高。小康不光是要有物质财富，还要有文明素质，城乡居民的文明素质也要达到与小康适应的水平，才能说建成了小康社会。

　　第六，要充分提供基本公共服务。政府是提供公共服务的，尤其是提供最基本的公共服务的。城乡都要供给到位，否则不能说全面建成了小康社会。要解决这个问题。

　　第七，要解决法治社会的建立问题。四中全会明确要依法治国，建立。“十三五”期间，推进法治建设的任务还比较艰巨，这也是小康社会所要求的。

　　第八，要提高党的领导水平。

　　这是第二大部分，共四个方面，主要讲“十三五”面临的形势，包括新的阶段和有待解决的若干个问题。

　　二、“十三五”经济社会发展的指导思想、基本原则及发展目标

　　(一)指导思想

　　我们先来看指导思想。关于指导思想，有几句话比较重要、比较关键。

　　第一，要坚持全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。“四个全面”的战略布局，这是“十三五”规划的一个重要的指导思想。

　　第二，要加快形成引导经济发展新常态的体制机制和发展方式。我们一直说要引领经济新常态，引领经济新常态的关键是什么?是要形成相应的体制机制和发展方式。体制机制、发展方式真正建立起来了，新常态会自动到来。

　　第三，要推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设。

　　第四，要确保如期全面建成小康社会。也就是说，2020年全面建成小康是不可动摇的目标。

　　(二)基本原则

　　第二个方面是基本原则。基本原则有六大原则：第一，坚持人民主体地位;第二，坚持科学发展;第三，坚持深化改革;第四，坚持依法治国;第五，坚持统筹国内、国际两个大局;第六，坚持党的领导。这六个原则是非常有深意的。

　　首先，这六个原则对应着前面的“四个布局”，还加了两个词，一个是科学发展，一个是国际国内两个大局。科学发展一直是党的指导思想，国际国内两个大局是今后“十三五”发展中非常重要的、必须要重视的因素。

　　(三)发展目标

　　第三个方面是发展目标。总目标是全面建成小康社会。另外，还有八项具体的目标。

　　第一个具体目标，保持经济中高速增长。具体来说，到2020年，国内生产总值和城乡居民的人均收入要比2010年翻一番，而且这个“翻一番”还要建立在什么基础上呢?要建立在发展的平衡性、包容性、可持续性。也就是说，“十三五”追求的GDP增长不是为了经济增长而增长，要是在符合这“三个性”的前提下，根据两个翻一番的目标进行测算。“十三五”期间，人均GDP增速的底线是6.5%。当然，跟过去相比，确实是下了一个台阶。但是，如果考虑到中国现在处于发展阶段的转换期、步入新常态的历史事实，考虑到我们面临的日益复杂的国际环境，考虑到我们现在面临越来越严峻的资源环境约束，考虑到我们面临着人口红利减少的事实，考虑到“十三五”期间，我们仍然还要消化“十一五”、“十二五”以来，积累的很多经济问题和泡沫，“十三五”要实现6.5%以上的平均增长，仍然还是一个比较艰巨的任务。要实现这个目标，关键是要在三大发动机上做好改革转型创新。如果通过这三大发动机，把新的增长动力培育起来，把新的增长点培育起来，我想完成6.5%以上的增长目标，是完全可能的，反之，不一定。这是第一个具体目标。

　　第二个具体目标，产业迈向中高端水平。过去，很多产业在总体是中低端的。随着中国经济进入新阶段，必须要推进产业的转型升级，发展高附加值的产业。高附加值产业要具体体现在一、二、三产业上;先进制造业要加快发展，新产业、新业态要不断成长;服务业，尤其是现代服务业的比重要进一步上升;农业现代化要取得新的进展，这是第二个具体目标。

　　第三个具体目标，消费对经济增长的贡献明显提升。这是从经济增长动力“三架马车”的角度来说的。过去主要是依靠投资拉动，最近这几年，消费对GDP的增长贡献逐步上升。，消费对GDP的贡献率达到了51.2%。前三个季度进一步上升到58.4%，已经超过了投资对GDP的贡献力。我们希望在“十三五”期间，消费对经济增长的贡献进一步提升。这是第三个目标。

　　第四个具体目标，加快提高户籍人口城镇化率。这里提出了一个非常明确的概念，就是户籍人口城镇化率。为什么要这么说呢?过去统计城镇化率有两种口径，一种口径就是按照户籍来说。按照户籍，2013年的城镇化率实际上只有35.9%。一种是按照通常统计上所计算的城镇化率。，城镇化率达到了54.77%。户籍城镇化率和我们统计上的城镇化实际上是有一个差距的。“十三五”期间，真正面临的艰巨任务是怎么让人口城镇化，不仅是让农民进城里来打工，更要让他们真正与现有的城市居民享有同等权益。那就必须要解决和提高户籍城镇化率水平，这显然是一个非常艰巨的任务。

　　根据《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》要求，到2020年，户籍人口城镇化率要达到45%左右。2013年，户籍人口城镇化率只有35.9%，意味着“十三五”期间，每年年均要提高户籍城镇化率1.3个百分点，每年要让1600万没有获得城市户籍的人成为户籍城市人口，这是一个非常具体的任务。这次在《“十三五”规划建议》说明里，对这个问题专门有一段说明。

　　第五个具体目标，普遍提高人民生活水平和质量。普遍提高里边特别强调的是脱贫的问题，脱贫目标也非常具体。贫困人口要实现脱贫，贫困县要全部“摘帽”，解决区域性的整体贫困。按照我国现行标准，我们现在有多少个贫困县?592个。又有多少贫困县都想戴着这个帽子，享受很多的优惠政策?未来五年全部“摘帽”。这个任务之艰巨、挑战之大、目标之具体，可想而知。

　　第六个具体目标，使国民素质和社会文明程度显著提高。

　　第七个具体目标，生态环境质量总体改善。最主要的，我们要提高能源利用的效率，要控制能源、水资源、土地、碳排放权的总量，同时还要控制它的强度，使主要的污染物排放量大幅减少。

　　第八个具体目标，制度更加成熟更加定型，国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展。根据十八届三中全会《决定》，我们有356项改革要在2020年取得决定性成果。也就是说在“十三五”期间，所有的制度要逐步建立起来，运行起来。

　　(四)发展理念

　　五大发展理念的提出是一个创新。五大发展理念作为主线，统帅整个“十三五”规划。而且在五中全会《公报》和《纲要》中，都把这五大理念上升到关系我国发展全局的深刻变革的高度。这五个问题不是虚的，是一场非常深刻的变革。哪五个理念呢?第一是创新发展理念，第二是协调发展理念，第三绿色发展理念，第四是开放发展理念，第五是包容发展理念。这五个理念，概括得非常好，把目标、路径、理念、策略等都说到了。

　　三、五大发展理念扬帆领航全面小康

　　下面讲“十三五”期间经济社会发展重点任务，重点任务就是按照五大发展理念来展开的。

　　(一)创新

　　先说第一个重点任务，坚持创新发展，着力提高发展质量和效益。这一部分实际上强调的是全面创新。我前天在《光明日报》上专门发了文章，解读了一下公报精神，从哪个角度呢?抓住全面创新的“牛鼻子”。创新是一个体系，是全面创新，我概括为六大创新。

　　第一个创新是创新文化(包括创新理论)。在《公报》和《纲要》里面有这么一句话，不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各个方面的创新。这些年的文件里，这么讲创新的还不多，尤其是把理论创新、文化创新放到这么重要的位置，我还是第一次看到。中国几千年的传统文化，中国共产党近百年来所探索的一整套文化和理论，多年来一直指导着我们的发展。如今，随着中国经济社会发展进入新阶段，面临的形势日趋复杂，过去的理论和文化不足以满足新的需要，所以要与时俱进，要创造新文化和新理论，实现引领型的发展。这次提出一个概念，叫做更多发挥先发优势的引领型发展。引领型发展就是带领别人去发展，我们国家要引领其他发展中国家的发展，这是一种积极的发展。怎么引领发展呢?光是发展产业项目不行，还要在文化和理论上引领潮流，要占领制高点，所以强调创新文化，创新理论，这是第一个创新。

　　第二个创新是创新动力。动力分为两种。

　　第一种动力是供给边的动力，有经济增长的供给。我前面说了“三大发动机”。经济增长一个方面取决于过程要素投入的增加，另外一方面取决于全要素生产力的提高，这两个都是供给边的主要力量。今后，我们要更多地从供给面的角度去寻找新的增长。也正因如此，这次《公报》和《规划建议》里面也有专门的表述，即：优化劳动力、资本、土地、技术、管理等要素的配置，激发创新创业活力，推动大众创业、万众创新，释放新需求，创造新供给，推动新技术、新产业、新业态蓬勃发展，加快实现发展动力转换。这段话主要从供给边角度出发，主要通过新的科技要素来形成经济增长的新动力。

　　第二种动力是需求边的动力。在《规划建议》里面，也专门就“三驾马车”动力也有所论述。比如，消费强调，引导消费朝着智能、绿色、健康、安全方向转变;投资强调，增加有效投资，推广政府和社会资本合作模式，也就是P2P模式;出口强调，实施优进优出战略，推进国际产能和装备制造合作。

　　第三个创新是创新空间。这是一种新提法。创新有五大空间。

　　1.拓展区域发展空间

　　区域发展空间具体表现在“一带一路”“京津冀协同发展”“长江经济带”的建设，形成沿海、沿江、沿线经济带为主的纵向横向经济轴带。实际上讲的是区域经济一体化。区域经济一体化，要发挥城市群的辐射作用。优化发展京津冀、长三角、珠三角三大城市群，形成东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原等城市群。还强调，支持绿色城市、智慧城市、森林城市建设和城际基础设施互联互通，等等。这都是拓展区域发展空间，总的来说有三个方面：一是推进区域经济一体化，二是要发展城市群，三是要支持绿色城市、智慧城市、森林城市的建设。

　　2.拓展产业发展空间

　　拓展产业发展空间，主要是支持节能环保、生物技术、信息技术、智能制造、高端装备、新能源等新兴产业发展。同时，还强调，为了推进产业的转型升级，要鼓励发展“四众”：众创、众包、众扶、众筹。

　　3.拓展基础设施建设空间

　　拓展基础设施建设空间主要是实施重大公共设施和基础设施工程，实施网络强国战略，完善能源安全储备制度，实施城市地下管网改造工程。

　　4.拓展网络经济空间

　　拓展网络经济空间也是新提法。怎么来拓展呢?实施“互联网+”行动计划，发展分享经济，实施国家大数据战略，还要完善电信普遍服务机制，开展网络提速降费行动。其中，分享经济、国家大数据战略也是文件里面第一次提出的。

　　5.拓展蓝色经济空间

　　壮大海洋经济，建设海洋强国。